De l’archéologie de sauvetage à l’archéologie préventive

En France, la nécessité de protéger le patrimoine archéologique n’a été ressentie que tardivement. C’est en 1941 que la loi Carcopino (validée en 1945) instaure l’autorisation et la surveillance des fouilles par l’État, et rend obligatoire la déclaration de découverte fortuite.

Après la Seconde Guerre mondiale, avec les nombreux travaux d’aménagement du territoire, les destructions de vestiges sans étude préalable se multiplient. Divers scandales éclatent, donnant lieu, en 1973, à la création de l’Association pour les fouilles archéologiques nationales (Afan) : une agence du ministère de la Culture chargée de la mise en œuvre du fonds d'intervention pour l'archéologie de sauvetage. Cependant, début 1997, « l'affaire de Rodez » met en évidence les limites du dispositif législatif et des conditions de financement de l’archéologie de sauvetage, ainsi que la position dominante de l'Afan comme opérateur privilégié de l'État. Une réforme s’impose. Inspirée par le rapport Demoule – Pêcheur - Poignant, et basée sur la Convention européenne signée à Malte en 1992, la loi sur l'archéologie préventive est promulguée le 17 janvier 2001. Elle instaure une redevance visant à financer les diagnostics et les fouilles d'archéologie préventive, et stipule la création de l’Inrap, établissement public administratif. Ce dispositif demeure en vigueur aujourd'hui, mais modifié en 2003 puis récemment en 2016 par la loi relative à la liberté de la création, l'architecture et au patrimoine.

Vue des fouilles de la Cour Napoléon, sur l'emplacement actuel de la Pyramide. Fouille du Grand Louvre, 1984-2003.

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© C.-P. Charniot, Inrap

L’archéologie et la protection du patrimoine

En 1825, Victor Hugo, scandalisé par la démolition de nombreux monuments médiévaux, lance un appel dans un article devenu célèbre : « Guerre aux démolisseurs ! ». Cet appel est à l'origine de la création d'un service de protection des monuments historiques. 
En 1834, Prosper Mérimée est nommé inspecteur général des Monuments historiques. Pour la première fois, l'archéologie française bénéficie d'une véritable attention de la part des pouvoirs publics. Cependant, la loi du 31 décembre 1913 sur les Monuments historiques ignore la protection des vestiges préhistoriques et historiques non monumentaux. Les chantiers archéologiques s'ouvrent de gré à gré par accord entre le propriétaire du terrain et le fouilleur. En 1941, le régime de Vichy promulgue la première loi sur les fouilles archéologiques, elle sera validée en 1945. Elle subordonne à autorisation de l'État la possibilité d'entreprendre des fouilles et rend obligatoire la déclaration des découvertes fortuites. Cependant, les interventions archéologiques n'ont qu'un caractère occasionnel. 
À la fin des années soixante, deux scandales opposent des aménageurs aux défenseurs du patrimoine autour du parvis de Notre-Dame de Paris et de la place de la Bourse à Marseille. La communauté scientifique, les associations et les municipalités sont alertées, suscitant une forte mobilisation citoyenne.

1973 : création de l’Association pour les fouilles archéologiques nationales

L'Association pour les fouilles archéologiques nationales (Afan) est créée en 1973. Elle assure notamment la gestion des crédits du ministère de la Culture dédiés aux fouilles programmées et de sauvetage, et réalise les opérations prescrites. D’emblée, l’Afan s’affirme comme relais incontournable de l'État. 
Le système repose sur une négociation du prix des fouilles entre l'État, l'Afan et l'aménageur. 
En 1974, la carte archéologique nationale est créée, renforcement en moyens et en personnel du bureau des fouilles, un fonds d'intervention destiné à l'archéologie de sauvetage (Fias), géré par l'Afan à partir de 1977 est mis en place. Cette même année est marquée par une évolution importante : l'adoption de l'article R. 111-3-2 du Code de l'urbanisme, qui autorise le refus d’un permis de construire « si les constructions sont de nature (…) à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques ». En s'appuyant sur cet outil réglementaire, les services de l'État développent les opérations archéologiques de sauvetage. 
Enfin, en 1979, dans le cadre de la nouvelle direction du Patrimoine du ministère de la Culture, est créée la sous-direction de l'Archéologie chargée « d'étudier, de protéger, de conserver et de promouvoir le patrimoine archéologique national ». Cette date signe la reconnaissance définitive de l'archéologie comme part intégrante du patrimoine.

Du Grand Louvre à la réforme de l’Afan

En 1982, l'État confie à l'Afan les fouilles du chantier du Grand Louvre (1982), longtemps considérées comme la première grande opération d'archéologie préventive, ainsi que la gestion des fouilles programmées du mont Beuvray et l'organisation de l'année de l'archéologie en 1989. 
En 1990, le ministère de la Culture engage une refonte des statuts de l'Afan, qui aboutit à un accord d'entreprise signé par l’ensemble des syndicats en 1993.

La naissance de l’Inrap

En janvier 1997, éclate « l'affaire de Rodez » : un site gallo-romain au cœur de la ville, détruit aux trois quarts par un aménageur. L'événement met en relief la faiblesse du dispositif législatif et des conditions de financement. La ministre de la Culture et de la Communication, Catherine Trautmann missionne, en 1999, un groupe de travail composé de Jean-Paul Demoule, professeur d'université, Bernard Pêcheur, conseiller d'État, et Bernard Poignant, maire de Quimper, pour réfléchir aux éléments pouvant déboucher sur une loi.
Après de longs débats parlementaires, la loi sur l'archéologie préventive est promulguée le 17 janvier 2001. Elle a pour fondement légal la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, signée à Malte le 16 janvier 1992.
Cette loi instaure une redevance servant à financer les diagnostics et les fouilles d'archéologie préventive, et prévoit la création d'un établissement public administratif qui hérite des droits et obligations de l'Afan - laquelle est dissoute. L'Institut national de recherches archéologiques préventives est mis en place le 1^er février 2002. Ses personnels deviennent des agents contractuels de droit public.
 

Le cadre législatif actuel de l’archéologie préventive

La loi du 1er août 2003 est venue modifier une première fois le dispositif mis en place par la loi de 2001, tout en réaffirmant la légitimité de l'archéologie préventive et le rôle de l'Inrap.
L'État reste au cœur du dispositif via les services régionaux de l'Archéologie qui prescrivent les fouilles et les diagnostics, en définissent les objectifs scientifiques, désignent les responsables scientifiques et contrôlent le bon déroulement des recherches. Le système de financement comprend désormais une taxe (Redevance d’archéologie préventive) exigible pour tous les aménagements supérieurs à 3 000 m2. Le Fonds national d'archéologie préventive (Fnap) subventionne les aménageurs dont le projet pourrait être compromis par le coût des fouilles.
Les diagnostics, prérogative publique, sont réalisés soit par l'Inrap, soit par le service agréé d'une collectivité locale. S'agissant des fouilles, la loi prévoit une ouverture à la concurrence (opérateurs publics et privés agréés). L’opération de fouille, dont l’aménageur est maître d’ouvrage fait l’objet d’un contrat ou d’un marché avec l’opérateur choisi.

En 2016, la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (loi LCAP) du 7 juillet a modifié le Livre V du code du Patrimoine consacré à l’archéologie.
La loi LCAP renforce le rôle de l’Etat qui exerce la maîtrise scientifique des opérations et assure un véritable contrôle scientifique, technique, administratif et financier du dispositif d’archéologie préventive.
La loi met également en place un nouveau régime de propriété unifié des biens archéologiques mobiliers, mis au jour à la suite d’opérations archéologiques ou de découvertes fortuites, qui sont présumés appartenir à l’État.